“新機制”背景下特許經(jīng)營項目招標的核心要點與實施路徑
導(dǎo)讀：
2023年11月，《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）發(fā)布，明確政府和社會資本合作應(yīng)聚焦使用者付費，并應(yīng)全部采用特許經(jīng)營模式實施；隨即陸續(xù)頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（六部委2024年17號令）、《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號），對新機制下政企合作特許經(jīng)營項目實踐具有指導(dǎo)意義。
新機制強調(diào)從“政府付費”向“使用者付費”為主、從“重建設(shè)”向“重運營”轉(zhuǎn)變，對項目全生命周期管理要求提升。招標工作成為落實新機制、優(yōu)選專業(yè)高效合作伙伴、保障項目可持續(xù)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文旨在分析新機制下特許經(jīng)營項目招標的核心要點、合同條款設(shè)計及風(fēng)險管控路徑等。
01新機制下特許經(jīng)營項目招標的核心要點
1.精準定位與項目準備
（1）嚴格項目篩選：特許經(jīng)營項目應(yīng)為具有明確收費渠道和方式的使用者付費項目，預(yù)期收益可覆蓋投資運營成本，符合“新機制”鼓勵方向（如收費公路、污水處理、垃圾處理等）。市場化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，以及沒有經(jīng)營收入的公益項目，不得采用特許經(jīng)營模式。路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項目的經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)轉(zhuǎn)讓等，不得采取特許經(jīng)營模式。
（2）深化前期論證：強化可行性研究，特別是使用者需求預(yù)測、付費意愿與能力分析、收費機制設(shè)計、成本效益分析的深度與準確性。同時，可對擬采用特許經(jīng)營模式招標的項目在招標前進行意見征求、市場意愿分析及必要的市場測試。
（3）清晰界定核心邊界：明確項目范圍、產(chǎn)出要求（數(shù)量、質(zhì)量、標準）、特許經(jīng)營期限（與投資回收期匹配）、建設(shè)和運營期間的資產(chǎn)權(quán)屬與移交標準等。
2.優(yōu)化招標資格條件設(shè)置
特許經(jīng)營者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯(lián)合投標方或項目公司股東；作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。另外還應(yīng)考慮以下因素：
（1）突出專業(yè)運營能力：由于新機制“重運營”的要求，資格條件應(yīng)重點考察潛在投標人的同類項目運營經(jīng)驗、技術(shù)實力、管理團隊和業(yè)績，而非以往單純考察施工能力或融資規(guī)模。
（2）強調(diào)財務(wù)穩(wěn)健性：設(shè)定合理的財務(wù)實力門檻，在招標文件中明確要求投標人提供完整的財務(wù)資料，包括近三年經(jīng)審計的財務(wù)報表（資產(chǎn)負債表、利潤表、現(xiàn)金流量表）、銀行授信證明、納稅記錄等關(guān)鍵文件。重點關(guān)注企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模、收入結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金流狀況等基礎(chǔ)財務(wù)數(shù)據(jù)，分析投標人長期投融資能力和抗風(fēng)險能力。
（3）落實“優(yōu)先民企”政策：不得設(shè)置限制民營企業(yè)參與的招標條件。在合法合規(guī)前提下，設(shè)定有利于民營企業(yè)公平參與的資格條件。在招標文件中明確特許經(jīng)營者的主體資格要求和對民營企業(yè)持股比例的要求，對民營企業(yè)參與的給予適當加分，這也符合新機制要求。清華大學(xué)投融資政策研究中心在政府和社會資本合作新機制政策問答專欄中回復(fù)，PPP新機制強調(diào)要“堅持初衷、回歸本源”，就是主要鼓勵民營企業(yè)和外商投資企業(yè)參與。《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號）在起草過程中充分征求了有關(guān)部門意見，與《招標投標法》有關(guān)規(guī)定以及文中“公平選擇特許經(jīng)營者”等不存在沖突。
3.創(chuàng)新招標文件
通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者，應(yīng)將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標準，并高度關(guān)注其項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用評級狀況。
（1）明確核心要求：在招標文件中應(yīng)清晰闡述項目目標、產(chǎn)出標準、核心邊界條件、風(fēng)險分配框架、監(jiān)管要求等。對于報價指標的設(shè)置，應(yīng)以財務(wù)測算為基礎(chǔ)，合理設(shè)置報價指標和報價模型。
（2）設(shè)計科學(xué)的回報機制：聚焦使用者付費，明確收費定價/調(diào)價機制。除符合政策的政府付費外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。
（3）突出方案競爭：要求投標人提交詳細的技術(shù)方案（含建設(shè)與運營維護方案）、財務(wù)方案（投融資計劃、現(xiàn)金流預(yù)測、報價）、法律方案（對協(xié)議關(guān)鍵條款的響應(yīng)）等。重點對其運營效率提升、成本節(jié)約、服務(wù)創(chuàng)新、全生命周期價值創(chuàng)造能力進行評審。
（4）創(chuàng)新評審標準與權(quán)重：
a.提高運營能力權(quán)重：運營能力主要體現(xiàn)在運營經(jīng)驗、團隊、方案先進性、能效管理、智慧化應(yīng)用、技術(shù)升級路徑等，應(yīng)適當提升其占比權(quán)重，合理設(shè)置評審標準。
b.強化財務(wù)方案可持續(xù)性評審：重點評估現(xiàn)金流預(yù)測合理性、抗風(fēng)險能力、報價的競爭力與可負擔(dān)性。
c.綜合評估全生命周期成本與效益：不僅要看重建設(shè)報價，更要看重長期運營維護成本和服務(wù)質(zhì)量保障。
d.特許經(jīng)營期限：特許經(jīng)營期限應(yīng)與投資回收期、設(shè)施壽命匹配，如將特許經(jīng)營期限作為招標評定標準，應(yīng)以最終招標確定的期限為準。明確特許經(jīng)營期限內(nèi)和特許經(jīng)營到期后的資產(chǎn)權(quán)屬情況。
（5）強調(diào)創(chuàng)新與價值提升：對采用新技術(shù)、新模式提升效率或服務(wù)體驗的方案在分析其可行性的基礎(chǔ)上給予適當?shù)募臃帧?/span>
（6）其他：特許經(jīng)營期限屆滿或提前終止，擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的，應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營期限內(nèi)因改擴建等原因需重新選擇特許經(jīng)營者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責(zé)任原則上不得調(diào)整，確需調(diào)整的應(yīng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序。
02關(guān)鍵合同條款設(shè)計與風(fēng)險管控
新機制通過剛性約束倒逼政府和社會資本合作回歸“專業(yè)運營本質(zhì)”，合同設(shè)計必須緊扣“民企運營、風(fēng)險自擔(dān)、績效捆綁”三大鐵律，避免財政風(fēng)險累積。
1.合同核心條款
（1）項目范圍與產(chǎn)出要求：應(yīng)詳盡、可量化、可監(jiān)測。
（2）服務(wù)價格及動態(tài)調(diào)價機制：不同的特許經(jīng)營項目或同一個特許經(jīng)營項目中可能涉及實行政府定價或指導(dǎo)價的收費價格、實行市場價格的收費價格，以及通過特許經(jīng)營招標競爭機制確定的項目提供產(chǎn)品或服務(wù)的“約定價格”等價格類型，應(yīng)根據(jù)不同的價格類型在特許經(jīng)營協(xié)議中對相關(guān)的定價、調(diào)價和相應(yīng)的價格風(fēng)險承擔(dān)等進行約定。明確定價依據(jù)、程序、調(diào)價公式、調(diào)價周期和觸發(fā)條件，保障項目收益的合理穩(wěn)定。明確收費主體（政府或項目公司）、收費方式及監(jiān)管方式。
（3）與績效強關(guān)聯(lián)：支付必須與特許經(jīng)營者達到約定的績效標準嚴格掛鉤。建立全面KPI體系，覆蓋建設(shè)期、運營期的關(guān)鍵績效指標（質(zhì)量、安全、效率、環(huán)保、服務(wù)滿意度等），明確監(jiān)測方法與頻率，例如政府監(jiān)管、第三方評估、公眾監(jiān)督相結(jié)合。同時，使用者付費的支付必須嚴格、透明地依據(jù)績效評估結(jié)果執(zhí)行，設(shè)置明確的扣減或獎勵機制。
（4）風(fēng)險分配：特許經(jīng)營者全擔(dān)市場風(fēng)險，但可以明確政府方在防止過度競爭（唯一性）方面的責(zé)任邊界，合理分配需求不足風(fēng)險。
（5）股權(quán)變更限制：設(shè)置合理的股權(quán)鎖定期（特別是運營責(zé)任期），限制隨意轉(zhuǎn)讓，確保運營主體穩(wěn)定和核心能力持續(xù)。
（6）退出與移交：詳細規(guī)定特許期滿或提前終止時，項目設(shè)施移交的范圍、狀態(tài)標準、測試程序、移交時限及費用承擔(dān)。
2.風(fēng)險管控機制
（1）動態(tài)調(diào)價機制：有效應(yīng)對通脹、成本波動、政策變化等帶來的風(fēng)險。
（2）履約擔(dān)保體系：建設(shè)履約擔(dān)保、運維履約擔(dān)保、移交履約擔(dān)保等。
（3）應(yīng)急預(yù)案與儲備金：要求項目公司建立應(yīng)對主要風(fēng)險的預(yù)案和儲備金。
（4）定期評估與重新談判機制：設(shè)定合同中期評估節(jié)點，僅在發(fā)生重大不可預(yù)見情勢變更（符合法律政策規(guī)定）時，依據(jù)合同約定程序進行有限重新談判，核心條款（回報機制原則）一般不變。
（5）政府監(jiān)管與信息公開：強化政府全過程監(jiān)管職責(zé)，推動關(guān)鍵信息（如績效評估結(jié)果、付費情況）公開透明，接受社會監(jiān)督。
“新機制”下特許經(jīng)營項目招標的核心在于緊扣“使用者付費”和“專業(yè)運營”，通過科學(xué)招標遴選真正具備長期運營能力和效率優(yōu)勢的特許經(jīng)營者，并通過嚴謹?shù)暮贤O(shè)計實現(xiàn)風(fēng)險最優(yōu)分配和項目可持續(xù)。規(guī)范高效的招標與合同管理是激活民間投資、提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率與質(zhì)量、推動特許經(jīng)營模式行穩(wěn)致遠的關(guān)鍵基石。