隨著《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》的出臺，發展工程總承包已經日益成為行業的共識。但就房屋建筑和市政基礎設施工程總承包而言，目前的發展情況依然不如人意，一方面，業主并沒有摸索出相對成熟的工程總承包模式下針對總承包單位的管理方式，另一方面，多數總承包單位并沒有建立真正的工程總承包能力，假總包實分包依然是行業中普遍存在的問題，工程總承包的優勢也難以發揮。
本文將以市政工程總承包為例，對市政工程總承包推進難的原因進行初步的分析，理論框架如下圖所示。
市政項目的特點需要在與化工、冶金等工程總承包發展比較好的行業的比較中才容易凸顯。與化工、冶金等行業相比，市政項目最主要的特點有兩個，開放性和技術難度較低。市政項目的開放性主要指由于市政項目作為公共項目用戶群體廣泛，與各個領域有或多或少的連接，容易受到其他因素的影響，這與冶金、化工等項目在一個相對封閉的區域中進行且用戶相對單一完全不同；市政項目的技術難度較低主要涉及兩個方面，一方面，與化工、冶金等行業相比，市政項目涉及的專業較少且門檻較低；另一方面，市政項目需要兼顧美觀性、功能性和社會屬性等因素，而這些是非專業人士也可以置喙的。
市政項目的這兩個特點決定了設計在項目中的主導地位遠遠不如化工和冶金等行業，容易產生由甲方和其他外部因素導致的變更，從而導致工程量的不可控。
市政項目的發包方多為政府和政府所屬的平臺公司，長久以來將工程建設各個環節切碎的DBB模式使得業主對工程建設的理解有限，對工程全過程的把控能力有限（工程量、造價等）。
而業主能力的欠缺直接導致了業主對工程總承包這一模式的難認同。我們可以這么設想一下，假設業主有較強的能力，可以對實施工程總承包的單位進行有效的把控，這時發展總承包肯定是好的，工程總承包的優勢也可以發揮；但假設業主沒有這種把控能力，又加上市政項目難以產生市場化的定價，這時業主就有理由擔心因為設計與施工由一家獨攬而產生的設計與施工的“合謀”。這種“合謀”可以體現在，設計把工程量做大，施工進一步通過對工程的建設獲取更多的收入和利潤。
那這里就有一個問題，為什么DBB模式下設計與施工不進行“合謀”呢？DBB模式下，設計是一家單位，施工是另一家單位，設計若把工程量做大，得到的設計費也不會多多少，但因為工程量增加所帶來的工程建設的收入和利潤卻歸入施工企業，不僅如此，若工程出現什么問題，設計單位卻要承擔相應責任。也就是說，DBB模式下，設計單位即便與施工單位不是制衡的，也因為收益和風險的不匹配難以產生主觀擴大工程量的激勵。
但在工程總承包的模式下就不同了，因為設計施工都是由一家單位來做，設計做大的工程量可以直接反映到施工環節的收入和利潤上，這時總承包單位就有了主觀擴大工程量的激勵，而這時業主因為缺乏對工程的把控也有理由擔心總承包單位這么做。
長期以來，國內的工程承包以DBB模式為主，工程建設各環節存在長期的割裂，無論是設計單位還是施工單位所具備的工程總承包能力十分有限。這主要表現在五個方面：
▌1. 觀念融合不足
很多企業對工程總承包的認識不足，還依然以DBB的模式來做項目，工程總承包只是獲得項目的一種方式，本質上還是假總包實分包。
▌2. 組織融合不足
表現主要有兩點，一方面，企業的組織架構設計不適應工程總承包的發展；另一方面，未發展出適應工程總承包的項目組織形式。
▌3. 技術融合不足
主要表現是設計無法優化施工，施工也無法對設計進行反哺以優化設計，能發揮工程總承包優勢的項目管理體系未建立。
▌4. 人員融合不足
三類人員缺乏，主要包括精通設計施工的項目經理、懂施工的設計人員和懂設計的施工管理人員。
▌5. 機制融合不足
產值劃分、考核與激勵還是延續原有模式，無法為設計施工的融合提供保障。
總包單位能力的欠缺使其對工程全過程的把控能力有限，使得工程總承包的優勢難以發揮，又加上模式轉換帶來的不適應，這些都使得業主不愿意采用工程總承包的模式。
根據前面的分析，從市政項目特點來說，市政項目開放性和技術難度較低的特點帶來了工程量的不可控；從業主的能力來說，業主對工程的理解和對工程全過程的把控有限；從企業的能力來說，企業工程總承包能力有限。
這三項特點共同造成了市政總承包項目與化工、冶金類總承包項目一個比較重要的不同：總價不包干。
簡單的來說，市政工程量的易變性、業主和企業能力相對不足導致了總價的難確定和難以形成共識。
而總價不包干既便于業主的過程監督，也使得工程變更產生的風險可以由雙方分擔，從而在一定程度上減緩了上述三個問題。
化工和冶金的項目多為總價包干的，總價包干的好處是，承包方有了優化工程實施的激勵，同樣是一個工程，100萬總價，你80萬做出來，我60萬就能做出來，我就比你多賺20萬。為了優化工程實施，設計施工要實現更有效的融合，這也使得工程總承包的優勢進一步發揮。
但市政項目就不同了，目前的市政項目多為總價控制加上單價控制，很少包干的項目。與總價包干下承包方努力優化工程實施不同的是，因為營收要根據最后的結算來確定，企業在優化工程實施方面的動力就不足了。同樣一個工程，總價100萬控制，我80萬做出來，營收也就變成了80萬，而若我100萬做出來，營收也相應變成了100萬。也就是說，承包方優化工程后的收益幾乎全為業主所得，優化的努力與優化的激勵無法相容，企業怎么會致力于設計與施工的融合，工程總承包能力的建設就更加難了。
但這還不是最嚴重的，鑒于前面我們談到的業主能力不足，難以確定工程量和工程總價，比如一個工程，業主總價200萬控制，但實際上因為業主的能力不足，總價報高了，實際150萬就可以做出來。這時，企業有兩種選擇，一種是按照實際的工程來，就做150萬；另一種，承包方努力在設計上做文章，將工程量做上去，在一些原本不需要的地方加加減減，最后做到了200萬。同樣一個工程，一個營收是150萬，一個營收是200萬，而營收又在一定程度上跟利潤掛鉤，這時的企業怎么選就可想而知了。把工程量做足，把營收做上去的這種方式即是足額設計。
當然，足額設計的實現也需要設計與施工一定程度的融合，但我們發現，在總價不包干的體制下，設計與施工的融合被扭曲了，不是為了提供優質優價的工程，而是設計施工互相配合實現企業營收與利潤的最大化。這種情況一旦被業主發現，會進一步加劇業主對總承包方的不信任。但對于承包方來說，設計施工這種畸形的融合也進一步阻礙了工程總承包能力的建設。
簡言之，市政項目的特點、業主和總承包單位的能力導致了市政工程項目是總價不包干的，而這使得總承包單位缺乏優化設計施工融合的動力，甚至使得總承包單位進行設計與施工的畸形融合。而這一方面使得業主對推行工程總承包興趣缺失甚至存在抵觸，對總承包單位的管理能力建設遲緩，另一方面也使得總承包單位的工程總承包能力建設推進緩慢，而這又進一步固化了總價不包干的模式，從而使得工程總承包的優勢難以發揮，由此，工程總承包推進艱難。
工程總承包的發展涉及的是工程建設環境的整體改造，是一個系統性的工程，既需要相關制度文件的出臺，也需要各參與主體資源能力的培育及相互的磨合，更需要對推進過程中相關弊病的改善，這非短期可以實現的，因而工程總承包的推進面臨種種困難。
但作為國際上主流的工程建設管理模式，工程總承包的價值創造能力已經得到充分驗證。因此，無論是對于政府、業主還是對于總承包單位來說，都應該堅定不移的開展工程總承包，進行相關資源能力的建設和積累。
